国外地震灾害恢复重建的经验与借鉴

2010-03-22 作者:王宏伟 来源:国家行政学院学报 2008(5):97-100 浏览:

  破坏性地震是低发生概率、高损害结果的突发事件。地震常常引发滑坡、泥石流、火灾、海啸等严重次生灾害, 因而被称为“ 群灾之首” 。2008年5月12日, 四川汶川发生8.0级强烈地展, 给社会公众的生命、财产安全造成了巨大的损失。目前, 地震灾区已经进入全面消除灾害影响的恢复重建阶段。认真总结地震灾害恢复重建的国际经验, 将对我国做好地震恢复重建工作有一定的借鉴意义。

  一、日本:阪神一淡路大地震

  1995年1月17日,日本发生里氏7.3级的阪神一淡路大地震, 因灾死亡人数人6437人, 4.3万人受伤, 11.1万多间房屋倒塌。这是日本1923年关东大地震以来最为惨烈的一次地震。
在恢复重建的过程中, 日本政府制订了《灾民生活重建支援法》, 资助灾民修复震毁的房屋、支付房贷的利息, 使社会生活尽快复原。不仅如此, 日本还注重提高社会的防灾、减灾能力, 大力建设“ 灾害弹性社区”(disaster一resilient community),将减灾融入灾后恢复重建之中, 强调新建基础设施和房屋的抗震性能。

  1995年被称为“ 日本志愿者元年” 。在恢复重建阶段,日本调动全社会力量, 发挥志愿者的作用, 巩固、发展了一系列的伙伴关系, 提高社会公众的防灾意识, 如利用志愿者开展减灾教育, 实施灾害管理的培训与演练。

  日本以打造具备强大恢复能力的防灾、减灾社区为中心,积极发展全社会的抗风险能力。从中, 我们看出恢复重建不仅要消除灾害的影响, 还要着眼于未来灾害的防范。恢复重建要调动各种社会力量, 形成各种伙伴关系, 编织一道全社会共同应对突发事件的网络。恢复重建需要发挥社会的基层单元——社区的作用, 进而使社会公众能够参与到恢复重建的行动中来。此外, 美国学者还提出阪神地震启示人们,恢复重建的计划应该在灾前制订, 以便于当灾害发生后迅速启动。

  二、印度尼西亚:印度洋地震海啸

  2004年12月26日, 印度洋海域发生强烈地震和特大海啸, 造成了百万人无家可归。印尼首当其冲, 灾情最为严重的亚齐和北苏门答腊省共死亡11.5万人, 20%的亚齐人社区消失于海水中, 地方政府陷入瘫痪, 公众心理受到极大的创伤。

  印尼领导人为国家恢复重建提出了六项基本原则:以人为中心, 调动公众参与:在经济社会综合性发展战略的基础上开展重建活动;有效地协调国家、地区、部门的恢复重建计划明确区分恢复和重建, 将最低目标与长远规划结合起来;以服务及制度供给为核心;实现财政的透明性进行有效监管。

  印尼地及海啸灾区是印尼国内冲突严重的地区, 恢复重建过程中特别关注救灾资源分配的公正与公平。而且, 恢复重建需要尊重不同民族、种族的风俗文化。地震海啸使许多地方社区成员彼此分散, 很难相互协调与沟通。这使印尼海啸的恢复重建难度加大。
印尼海啸恢复重建的五个重点方面是:恢复人民的生活,包括提供清洁的饮用水, 修缮房屋, 确保家庭获得维持生计的收入;恢复经济, 包括提供就业岗位, 恢复买卖日用品的市场及向小企业发放贷款的银行建设社区, 使人们拥有社会稳定感和归属意识;恢复地方治理, 包括重建代表人民意愿的地方政府;重新建省, 恢复政治、经济活力, 使其成为印尼经济的增长极, 吸引投资, 提高恢复力, 抵御新的灾害。
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  三、伊朗:巴姆大地震

  2003年12月26日凌晨5点28分, 位于伊朗南部的古城巴姆发生了里氏6.6级强展, 造成3万人死亡, 2万人受伤,6万多人无家可归。地震将80%的巴姆城夷为平地, 并摧毁了标志性建筑——中世纪城堡。供水网络、供电线路等生命线设施及卫生医疗机构、教学设施、文化中心、历史遗产等受到严重的破坏。

  巴姆地震与伊朗以往的地震不同之处在于:一是地震发生在巴姆城的中心区域, 而非发生在乡村;其次, 巴姆城中有着大量的历史遗迹。在恢复重建过程中, 根据总统的命令,伊朗成立了“ 巴姆重建指挥部” , 负责指挥恢复重建活动, 协调恢复重建的过程。该委员会主席由住房与城市发展部部长担任, 并将“ 伊斯兰革命住房基金会”, 确定为主要执行组织。

  在恢复重建过程中, 究竟是异地新建巴姆城还是在原址基础上重建, 这是一个交锋十分激烈的问题。最终, 伊朗政府决定:在原址上重建巴姆城, 保留地方建筑, 其原因是巴姆文化景观世界驰名, 重建可获得国际援助和技术支持;人与文化遗产之间存在着认同联系, 人们热爱巴姆文化遗产,并因其而感到自豪;文化遗产将吸引大批国内外游客, 有助于灾区经济的恢复, 等等。
巴姆地震恢复重建的主要措施包括:清运巴姆城及郊区农村的废墟;重建受损的城市及乡村住宅、商业机构, 提高地区建筑质, 最大限度地发挥地方专业人士的作用, 提高灾区公众的技术水平, 创造更多的就业机会;创立建筑市场,通过有资质的公司提供咨询、技术与工程服务, 并开设建筑材料市场和商店;平整、划拨土地, 建设居民住房;开办实验室, 监督建筑材料的质量, 实行有效的质量控制;遨请所有的国有组织对被毁建筑的重建提出建议, 促进灾区的发展;借助国际援助或国外贷款, 实施给排水、电力、油溉、医疗、道路、铁路、学校等设施的发展计划;授权农业部、能源部、工业与矿产部负责各自部门的恢复重建对外国银行贷款提供金融援助的重建项目进行管理;吸引来自慈善机构和个人的资金援助以兴建教育及卫生机构开通网络, 提供必要的信息, 等等。

  巴姆地震提高了伊朗全国防震减灾的意识。在恢复重建的过程中, 伊朗将地震减缓措施纳入到发展规划当中, 制订了新的《伊朗地展风险削减战略》, 包括政策变化、提升知识技能、改善管理质量、采用先进技术、提高公共建筑和设施特别是学校的安全度、强化公共意识、增强公众在地震灾中及灾后的响应能力。该战略还特别强调, 要实现防震减灾的目标, 就必须长期地开展公共安全教育, 在伊朗社会培育和塑造安全文化。

  四、印度古吉拉特大地震

  2001年1月26日早8点46分, 位于印度西部在古吉拉特邦和巴基斯坦交界处发生里氏级强烈地震, 1.38万人死亡, 16.7万人受伤。这是印度年来所遭受的最为严重的自然灾害。地震给社会生产、生活造成了严重的影响, 120多万间房屋被毁, 学校、医院及其他公共建筑受到破坏, 供水、供电、通讯等基础设施遭受灭顶之灾, 万多家企业停工停产。

  古吉拉特地震的恢复重建工作由多部门协作共同完成,其目标是:在经济与生态可持续性发展的基础上, 为灾区社会公众提供住房、社会福利、基础设施和生活支持, 消除地震灾害的影响。

  古吉拉特地震恢复重建的主要措施包括:实施抗震技术,修建、加固民居和公共建筑;对农业、工业、手工业、小商业等提供帮助, 振兴地方经济, 使灾区公众重新获得生计;重建、改造社区和社会基础设施, 强化对社会弱势群体的保护;为地震中受伤的公众提供长期的医疗卫生支持, 给心理受到创伤者提供咨询服务;恢复供水、供电、交通等生命线系统, 降低其脆弱性, 增强其抵御自然灾害的能力;赋予妇女以更多的权力, 使其能够参与恢复重建计划的实施;对受地震影响的儿童提供支持, 通过推行营养与教育一体化战略,减轻社会剥夺;实施综合性灾害管理计划, 提高政府应对不同类型灾害的准备与应急响应能力;通过长期的减缓计划,降低脆弱性, 提高人们的恢复力, 确保食品安全。

  古吉拉特地震恢复重建的特点主要有:将人民及其代表机构吸纳进决策过程, 体现社会公众的意愿;通过建立伙伴关系与开展合作, 发展NGO、社区组织、妇女团体等公民社会机构;实行平等与赋权的原则, 建立有效的机制以传达弱者与穷人的声音;宣传有关防震技术、建筑材料和建筑规章的知识, 帮助社会公众做出有关住房的选择;鼓励私有部门、NGO和专业机构的参与;采取切实可行的恢复措施, 并使其与社区的文化、气候和生活方式相符合;借助有效的制度和规章, 在最大程度上确保恢复重建的公开与透明。
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  五、巴基斯坦:南亚大地震

  2005年10月8日, 巴基斯坦和印度北部地区发生里氏7.6级地震, 震中位于巴基斯坦首都伊斯兰堡东北部95公里处的山区。地震灾区的建筑多为砖石、混凝土建筑, 抗震能力差, 共造成7.9万人死亡。阿扎德、加木与克什米尔地区84%的房屋、巴基斯坦西北部边境各省36%的房屋被毁, 医院、学校、政府大楼全部垮塌或严重受损, 地震及地震引发的滑坡导致道路、桥梁中断, 供电、供水受到破坏, 300多万灾民缺少基本生活资料, 过冬帐篷、药品、食物、水和卫生设施奇缺。

  巴基斯坦政府在南亚大地震的恢复重建中特别强调以公众权利为基础, 突显非歧视性原则, 其重要措施是:第一, 关注最为脆弱的群体。地震使妇女、残疾人、儿童、老人、无家可归者等群体的脆弱性增强。在地震伤亡者中, 妇女、儿童占据了很大的比例。巴基斯坦政府提出, 要使恢复重建的举措可为特殊的弱势群体所接受, 并体现降低弱势群体脆弱性、改变其弱势地位的内涵, 避免因性别、民族、宗教信仰、年龄、社会地位等因素出现歧视行为。第二, 恢复地方政府的行政能力。为了使社会在有效的制度、政策和法律框架下快速运行, 地方政府的行政能力必须得到恢复。南亚大地震恢复重建还特别强调赋予社区以权力, 查找导致社会易于受灾的根源和脆弱性, 将未来灾害可能造成的损失降到最低。 第三, 重新安排社会公众的生活。南亚大地震的恢复重建强调使受灾人口迅速重新投入经济活动, 其目的是:通过提供住宅、恢复基本服务、创造就业机会, 重新使社会公众的生活得到保障。这有助于社会公众实现自力更生, 避免过度依赖。 第四, 捍卫人类发展的成果。不断发生的灾害使人们在脱贫及发展方面所取得的成果受到抵消。恢复重建必须迅速恢复灾区的正常生活秩序, 减轻灾害风险, 避免脱贫地区重新返贫。第五, 减轻灾害风险。恢复重建意味着将政府专注的焦点从挽救生命转移到恢复生计, 有效地防止灾害的再度发生,并谋求未来的发展。在恢复重建的过程中, 房屋及基础设施的建设必须要具有抵御地震及其他自然灾害风险的能力。此外, 社区和政府还要开展减灾及准备活动, 关注环境的恢复与保护, 因为地震灾区的植被受到了严重的影响。 第六, 吸纳公民社会及私有部门的参与。除了政府及国际社会的努力之外, 来自灾民、灾民亲属以及其他渠道的私人投资都是恢复重建过程中的补充性投入。私人投资还可以设立小型保险、小额贷款, 创办小型企业。政府动员企业界参与灾后的恢复重建。此外, 来自非政府组织、政党、宗教团体和青年组织的志愿者也投人了南亚大地屁的恢复重建之中。 第七, 实现自食其力与自给自足。受地震灾害影响的社区全过程地参与恢复重建。南亚大地震恢复重建规划的制订基础是对灾区公众需求和能力的参与式评估, 充分调动了地方的资源和潜能, 使人们围绕恢复重建的次序达成共识。 第八, 强调透明与贵任。公正的司法制度和独立的监督系统是确保透明的关键。南亚大地震的恢复重建注重信息和沟通战略。灾民可以了解恢复计划的总体设计、时间进度、权力、技术援助资源, 并有合理的诉求表达渠道。由于灾区文盲率较高, 社区和宗教领袖、教师、非政府组织积极参与恢复重建, 并通过广播等媒体向灾区公众传递相关信息。 第九, 推动权力的分散化。恢复重建的规划、实施与监督尽可能地贴近灾区公众。分散化是联邦、省、地方分担责任的重要方式, 也能够将灾害风险削减工作纳入政府的基本职能。恢复重建的任务应该落实到最基本的社会层面, 调动地方参与的热情。 第十, 建立协调机制。南亚大地震的恢复重建延续了在应急阶段建立起来的信息交换与协调机制。政府、市民社会、慈善机构等力形成有效的对话和沟通机制, 不断达成共识。这样, 恢复重建的先后次序就能正确确定, 政策的一致性就能得到保障, 也就避免了不均衡发展和因此而导致的社会矛盾。
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  六、国际经验的启示

  国外学者通过研究世界地震灾害恢复重建问题, 归纳了九条经验社会、经济和健康问题应该得到特别的关注, 有关部门应展开社会调查, 确认灾害的利益相关者及潜在的损失;吸纳利益相关者参与共同的决策过程, 披露所有灾害信息;以市场为基础, 实行适当的补偿政策;补偿政策应当覆盖所有受灾害影响的公众;补偿政策应清晰地确认所有损失,包括土地、住房、商业、收人来源和迁居费用补偿应提供多种选择模式, 如现金补偿、土地重新安置、小企业赠款、临时或永久的项目就业特别关注社会弱势群体, 如单身母亲、残疾人以及少数民族建立强有力的组织争取社区团体和的援助为补偿和重新安里建立有效的监督和评估制度。

  鉴于上述日本、印尼、伊朗、印度、巴基斯坦等国大地展之后的恢复重建经验, 结合我国地震灾区的具体情况, 我们认为, 我国地震的恢复重建应注意以下问题: 第一, 做好灾民的安置。由于我国公众安土重迁的文化传统, 灾区恢复重建应以原地安置为主、异地安置为辅。对于原居住地灾后不再适宜居住或存在较大风险的社会公众,政府必须做耐心的思想工作, 进行异地安置。但是, 我们必须对由此可能引发的群体一认同型冲突给予高度的重视, 做好协调工作, 防止地震移民与迁入地当地居民之间产生矛盾。

  此外, 在灾民安问题上, 灾区政府应广泛听取社会公众的意见, 动员广大社会公众积极参与, 做到群智、群策、群力, 既要考虑未来的风险因素, 也要照顾公众对既往生活环境的归属情怀, 做到既合情, 又合理。尤其是, 恢复重建要特别考虑到少数民族的历史、风俗、文化、信仰, 避免民族矛盾和民族冲突, 同时保护好历史古迹和文化遗产。

  还有, 灾区政府应鼓励社会公众不等不靠, 开展生产自救, 鼓励合作互救。同时, 启动和完善社会化的补偿机制,通过商业保险、社会保险等多样化的补偿形式, 使灾区尽快地恢复生产、生活秩序, 并分散和转移未来可能发生的巨灾风险。

  最后, 灾区在恢复重建的过程中, 要实现补偿与安置的公开化与透明化。对于政府拨付的资金、物资及社会各界的捐助, 要强化政府的内部监督和公众的外部监价, 并就资金、物资的使用情况开展续效评估做到账目清、情况明, 有据可查, 有条有理。

  第二, 实现心理干预的长效化。灾后心理干预是一项长期而细致的工作, 不可能一蹴而就。许多人灾后的心理疾患具有较长的间歇期, 需要长期观察与关注。汶川地震造成社会公众大伤亡, 许多人、特别是孤老、孤儿、孤残等弱势群体因被异地安置而可能出现心理问题。因此, 我们不仅要防止社会公众因灾致病、因灾致贫, 还要防范心理问题带来的公众生活质下降、甚至是因此而引发的反社会行为。

  目前, 灾区可通过团中央、中国红十字会等部门, 与心理救助志愿者建立长期的联系, 有计划、有组织地接纳心理救助志愿者, 建立心理干预的定向帮扶制度, 使心理恢复成为灾后整体恢复重建的一项持之以恒的重要内容。

  第三, 加强未来的风险防范。在恢复重建的过程中, 灾区在城市基础设施建设方面要统筹规划、合理安排, 提高基础设施的建筑质和抗风险能力, 在城市的规划、建设与运行三个环节实现以公共安全为核心不符合公共安全标准的规划, 不能实施建设, 返回重新规划不符合公共安全标准的建筑设施, 不投入运行, 返回重建。由于城市关键性基础设施因相互依赖性强而非常脆弱, 在重新规划和建设过程中要体现“ 依靠高技术, 又不依赖高技术” 的思想, 增强其间的可解列性, 避免灾时一损俱损。

  在农村, 灾区可结合社会主义新农村建设, 增强农居的抗震性、抗毁性与实用性, 避免“ 形象工程” 、“ 面子工程” 。同时, 我们要构建农村应急管理体系, 注重应急避难场所的建设, 彻底改变农村“ 基本不设防” 的局面, 提高农村的防灾减灾能力。

  还有, 汶川地震灾区在恢复重建的阶段要认真查找校舍倒塌的原因, 汲取教训, 在新建校舍中严格推行安全标准,从源头上消除隐患, 提高学校建筑抵御各种风险的能力。

  第四, 以恢复重建促区域发展。汶川地震灾区在恢复重建工作中, 要因势利导, 不仅要努力消除灾害的负面影晌,更要除旧布新, 吐故纳新, 在新起点上促进灾区经济社会发展。在汶川地震后, 灾区得到了国内外大量的技术支持和经济支持, 可以此为契机, 实现产业发展的转型、升级、还货,进而推动经济进步。因此, 坟川地展灾区的恢复重建应该是“ 发展导向型的恢复重建” 。

  第五, 加强应急管理建设。由于突发事件的发生具有常态化趋势, 汶川地震灾区应进一步加强应急管理, 进免各类突发事件干扰恢复重建进程。此外, 在恢复重建中, 灾区应及时、深刻、全面地总结地展应急的经验和教训, 完善应急管理的“ 一案三制” 建设, 如结合当地情况, 开展《突发事件应对法》的地方配套法规建设。特别是, 灾区要加强基层社会单元的应急能力建设, 为基层救援力配一定的应急装备和物资, 提升社会公众自救、互救的技能。
此外, 灾区应适当保留地震遗址、遗物和照片资料, 建设若干个公共安全教育基地。这不仅可以为我国地震科学研究创造条件, 也可以普示后人、普及公共安全知识。