从实践到立法《生态补偿条例》进入起草程序

2010-09-27 作者:刘晓星 来源:中国环境报 浏览:

  记者日前获悉,《生态补偿条例》起草工作正式启动。国家发展改革委副主任杜鹰表示,近期将加强对重大问题的研究,包括生态补偿的内涵和外延、补偿标准、补偿资金来源、相关利益主体间的权利义务关系、法律责任等,尽快形成总体思路和立法框架。

  生态补偿机制的试点工作扎实推进
  
  2007年,原国家环保总局提出将重点在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点。此后,许多省(市、区)都建立了生态补偿机制试点,在生态补偿机制方面进行了有益的探索。2009年,环境保护部确定河北省为全国省级全流域生态补偿的唯一试点,同年8月西藏自治区建立草原生态保护奖励机制首批5县试点正式启动。此外,中央财政还通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法,加大对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保护区等中央生态补偿机制试点的财政转移支付力度。

  在地方生态补偿机制试点方面,浙江省一直走在全国前列。自2006年起,浙江省政府每年安排两亿元专项补助钱塘江流域源头地区10个县(市、区),近年来,浙江省级财政每年的生态补偿转移支付超过80亿元。2008年进一步制定了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》,规定了实施转移支付的标准和管理措施。江苏省、山西省、河北省、山东省、上海市等地的生态补偿机制试点工作也在稳步推进。

  我国在建立生态环境补偿政策体系方面已经迈出了重要的步伐,生态补偿机制标准的制定出台箭在弦上。2002年国务院出台了《退耕还林条例》,对退耕还林的资金和粮食补助等做了明确规定。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式,对水环境生态保护补偿机制做出明确规定。

  位于青海省南部的三江源自然保护区,一度因为生态破坏面临重重危机,而今通过引入生态补偿机制,实施生态移民、退牧还草、荒漠化治理等工程,被誉为“中华水塔”的三江源重新焕发生机。但现实的情况是,“中华水塔”三江源的生态状况不容乐观,保护修复的力度急需加大。对此,杜鹰表示,近年来,我国已经在青海三江源头和南水北调水源地等地区开展了生态补偿机制试点,取得了一定成果,但也存在着一些问题。因此,国家将在借鉴和总结国内外经验的基础上,抓紧研究制定《生态补偿条例》。专家表示,按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的总体思路,《生态补偿条例》的起草思路将通过调研对生态补偿的主题、生态补偿标准的制定、补偿对象、补偿资金来源、申报补偿程序等议题进行论证。

  将细化补偿细则

  我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪90年代初期,目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。杜鹰介绍说,正在研究制订的《生态补偿条例》将明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法,确定相关利益主体间的权利义务和保障措施,并以此为依据,进一步细化流域、森林、草原、湿地、矿产资源等各领域的实施细则。

  森林与自然保护区的生态补偿工作起步较早,国家投入较多,取得了较明显的成效,除了森林生态效益补偿基金制度之外,天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。

  在流域的生态补偿方面,地方的实践主要集中在城市饮用水水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题,如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付,或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区,或同级政府间的横向转移支付。

  同时,有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段,如水资源交易模式。浙江省东阳市与义乌市成功地开展了水资源使用权交易,经过协商,东阳市将横锦水库5000万立方米水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市。在宁夏回族自治区、内蒙古自治区也有类似的水资源交易的案例,上游灌溉区通过节水改造,将多余的水卖给下游的水电站使用。

  在浙江省、广东省等地的实践中,还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题,并弥补上游经济发展的损失。浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”,作为金华市水源涵养区磐安县的生产用地,并在政策与基础设施方面给予支持。浙江省还有另外5个市、县也开展了或将要开展类似的做法。

  针对矿产资源开发的生态补偿问题,1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定,要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人,应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用,即矿山开发的押金制度。这一政策理念,符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵。也有些地方如广西,采用征收保证金的办法,激励企业治理和恢复生态环境,若企业不采取措施,政府将用保证金雇佣专业化公司完成治理和恢复任务。

  在各地的实际操作过程中,多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费,用于治理开发造成的生态环境问题。浙江省对于新开矿山,通过地方相关立法,建立矿山生态环境备用金制度,按单位采矿破坏面积确定收费标准,同时,按照“谁开发、谁保护;谁破坏、谁治理”的原则解决新矿山的生态破坏问题,做到不欠新账。 

  对于废弃矿山,采用两种办法治理和恢复:若受益者明确的废弃矿山,按照“谁受益、谁治理”的机制实施;若废弃矿山已没有或无法确定受益人的,则由政府出资并组织实施。

  另外,从上世纪80年代以来,我国开始了大规模的生态建设工程,包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义,投入资金有数千亿元之多。

  从区域补偿的角度看,尽管这些财政转移支付和发展援助政策没有考虑生态补偿的因素,也极少用于生态建设和保护方面,但其对西部地区因保护生态环境而牺牲的发展机会成本,或承受历史遗留的生态环境问题的成本变相给予了一定的补偿。天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。